Foto: Troms Arbeiderparti
Ulønnsomme pasienter. McKinsey-konsulenter i helseforetakenes styrer. 3 milliarder offentlige kroner til eksterne konsulenter under fusjonen av Oslo-sykehusene, hvis påfølgende ressursmangel har gått på direkte bekostning av pasienters trygghet. Overbetalte konsulenter involvert i stort sett alle reformprosesser i offentlig virksomhet uten annen gjennomgående faglig kompetanse enn ”ledelse” eller ”administrasjon”.
Omgripende omlegginger designes på bakrommet sammen med konsulenter – ikke i åpenhet sammen med fagforeningene… Hvor kommer slike påfunn fra?
New public management ikke upolitisk
Ideen om at markedsmekanismer og styringssystemer fra det private næringsliv også egner seg godt for offentlig tjenesteyting er kjent som en del av New Public Management (NPM). Denne styringsfilosofien ble først betegnet av Christopher Hood i 1991, og samtidig karakterisert som ”universell og apolitisk”. En slik karakteristikk vil imidlertid bestrides både av en grunnleggende forståelse av hva offentlig tjenesteyting bygger på, og av en mengde konkrete negative erfaringer gjennom de to siste tiårene.
Ambisjonen om at NPM skulle føre til større effektivitet ser i stadig større grad ut til å ha feilet.
Ledelsesmodeller fra USA
Innføring av markedsmekanismer i offentlig sektor er i aller høyeste grad politikk.
Snik-kommersialisering i form av kvasimarkeder og konstruerte lønnsomhetsregnskaper utfordrer det viktige samfunnsoppdraget offentlig sektor skal ivareta.
Delvis har NPM basert seg på ledelsesmodeller utviklet i en angloamerikansk virkelighetsforståelse og tilpasset markedsbasert vareproduksjon. Disse finner oftest veien til det norske arbeidslivet via pensum ved ulike ledelsesutdanninger. Her står ideen om en toppstyrt – men likevel ofte individinsentivert (”Hard HR”) – tilnærming til arbeidslivet i direkte motstrid til norske tradisjoner og regler for medbestemmelse og partssamarbeid.
Ignorerer fagbevegelsen
Angloamerikanske ledelsesmodeller forholder seg simpelthen ikke til fagforeninger som en del av styring og ledelse. Det gjør derimot den ”norske modellen”. Hovedavtalen i staten har for eksempel som formål å ”gi arbeidstakerne en reell innflytelse på hvordan deres arbeidsplass skal organiseres og hvordan arbeidsmetodene skal utvikles, være et redskap for å utvikle ledelse, medbestemmelse og arbeidsmiljø, og gi den enkelte arbeidstaker mulighet for faglig og personlig utvikling. Arbeidet må derfor organiseres og tilrettelegges slik at man drar nytte av arbeidstakernes kunnskaper.”
Det heter også at ”Partene i den enkelte virksomhet skal inngå en avtale om medbestemmelse som er tilpasset virksomhetens og de tilsattes behov. Det skal legges vekt på ordninger som gir de tilsatte, gjennom deres organisasjoner, muligheter for reell medbestemmelse på de forskjellige nivåer i virksomheten og slik at de får delta så tidlig som praktisk mulig i beslutningsprosessen.”
Hovedavtalene i KS og i Spekter-området inneholder også formuleringer om medbestemmelse som i essens ligner på ovennevnte.
Grunnleggende rettigheter oversett
En stadig mer vanlig tilbakemelding fra tillitsvalgte er at de opplever å bli informert i etterkant av viktige beslutningsprosesser i stedet for å bli involvert i forkant.
Det betyr også at fagorganisasjonene får mindre innflytelse på reformer og på styringssystemene. Det fører igjen til at utformingen skjer uten kvalitativ medvirkning fra profesjonsutøverne, og bidrar heller ikke til å forankre systemets legitimitet. Det nye ledelsesparadigmet kolliderer med arbeidstakernes grunnleggende rettigheter slik de er nedfelt i både lov og avtale.
Flat, lydhør og lønnsom
NPM går også på tvers av det June Kristin Lima Bru kaller en egen norsk ledelsestradisjon. Bru ga nylig ut boka Den Norske Ledelsesmodellen hvor hun identifiserer en ledelsestradisjon med røtter i en ”demokratisk folkelighet”, og som henger tett sammen med ideologien bak den norske velferdsstaten.
Hun trekker fram viktigheten av fellesskapsløsninger med stor grad av likhet, forankret i verdier som likeverd, rettferdighet, individualisme, frihet, solidaritet og tillit.
Den norske modellen for ledelse er ifølge henne flat, lydhør og lønnsom. Det er logisk. Har man tillit til folk trenger man heller ikke å kontrollere dem hele tiden. Det åpner for kreativitet, og binder samtidig opp mindre ressurser.
Det står i grell kontrast til historier fra offentlig sektor om stadig mer autoritær styring og utvidete rapporteringskrav som i mange tilfeller fører med seg et ganske omfattende (ineffektivt) byråkrati.
Sykehusene prioriterer enkle pasienter
Det finnes mange eksempler på det. Da innsatsstyrt finansiering (ISF) ble innført i sykehusene på slutten av 1990-tallet, ga det nye insentiver som bidro til å transformere pasientprioriteringen.
Kjerneverktøyet heter DRG (diagnoserelaterte grupper), og gir poeng i forhold til hvordan diagnosen stilles.
Her får sykehusene insentiver til å prioritere de enkleste gruppene, eller noen ganger de enkleste pasientene innenfor hver gruppe for å optimalisere inntjeningen i forhold til innsatsen. Og riktignok; insentivene har gitt sin effekt i form av at 38 prosent av alle behandlinger som ble innrapportert til pasientregisteret ifølge helsedepartementet var feil – altså reelle avvik i koderapporteringen. Det igjen gjør registeret helt uegnet til medisinsk forskning.
Mer byråkrati, mindre pasientbehandling
Gudmund Hernes’ bevingede løsningsforslag på denne insentiveffekten var at ”vi må bare sørge for å ligge i forkant av trikserne”(…)
DRG-ekspertene derimot holder seg kontinuerlig oppdatert på kriteriene. Således gjennomføres ofte tidkrevende og kostbare konferanser hvor disse og annet personell trenes i å optimalisere DRG-kodingen etter finansielle hensyn.
Slik blåses det interne sykehusbyråkratiet opp samtidig med at legene bruker stadig mindre av tiden sin til pasientbehandling.
På toppen av dette byråkratiet har innføringen av en konsernetterlignende styringsmodell ført til mer autoritær, ”profesjonell” ledelse, en utvidelse av ledelsessjiktet og typisk nok også en sterk økning i lønningene på toppen av pyramiden.
Da er det kanskje verdt å minne om hvor arkitekten bak reformen, Tore Tønne, kom fra; nemlig posisjonen som konsernsjef i Aker Seafoods, også kjent som en omstillingsekspert.
Rektor får lønn etter resultat
Det er lett å trekke paralleller til utdanningssektoren. Etter innføringen av kunnskapsløftet skjer målstyringen i stadig større grad etter fylkeskommunale (Oslos), nasjonale eller internasjonale prøver.
Skoler måles og sammenlignes, resultatene offentliggjøres og gir grunnlag for rangeringer. Når skolens prestisje og avlønningen av (Oslo-)rektorer i stor grad avhenger av resultater fra nasjonale prøver, og rektorene i sin tur har åpning for å ”gi lokale tillegg”, ligger det sterke insentiver til å oppnå gode resultater på akkurat disse prøvene.
Likevel gir tester bare en meget begrenset indikasjon på hvordan elevene ligger an i forhold til de overordnede politiske og samfunnsmessige målsetningene i læreplanen, særlig så lenge man bare måler elevene på delvis overfladisk vis i lesing, matte og engelsk.
Oppmuntrer til triksing
Lærere pålegges ofte å drille elevene til disse prøvene; ”teach to the test”. Slik bindes veldig mange ressurser opp til å trene på noe som de færreste lærere finner verken relevant eller konstruktivt. Samtidig fratar det dem integritet og handlingsrom innenfor deres eget fag.
I tillegg gir et slikt system insentiver til omfattende triksing for å oppnå best mulig resultater. Norsk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) påpeker også at resultatene fra denne type prøver er upålitelige som kvalitetsmål.
Likevel samles lærere og skoleledere ofte for å legge opp undervisningsstrategien etter prøvenes utforming og etter hva de tror kommer til å måles ved neste korsvei.
Store ressurser går med til ting som ikke er knyttet til opplæring etter de beste faglige prioriteringer. Slik føler lærerne at de tvinges til å gå på akkord med profesjonsetikken.
Kritikk er likevel ikke velkommen i et system hvor skolenes ansikt utad må blankpusses i konkurransens navn, og mangler dessuten adressat ettersom politikerne løper bort fra ansvaret for prioritering av ressursene.
I Oslo-skolen er et helt nytt sjikt med områdedirektører etablert for å kontrollere og håndheve resultatkravene. I Oslo-modellen utdannes skolelederne på BI, og får gjerne næringslivsledere som coacher.
Undergraver faglig integritet
Flere statlige etater har utviklet seg i samme retning. Styring etter snevre, kvantitative måltall, konkurranse mellom ulike geografiske avdelinger av samme etat, tendenser mot individualisering av lønnsfastsettelsen og systematisert mistillit undergraver så vel faglig integritet som fagforeningenes medbestemmelse og etatenes egne overordnede målsetninger. Eksempelvis kan vi nevne Arbeidstilsynet, NAV og Skatteetaten.
Skaper fryktkultur
Målstyring har blitt detaljstyring. Det undergraver fagligheten, og når det tvinges nedover fra oven og individrettes, undergraver det også det faglige kollektivet.
Innslag av slik ”hard HR” representerer en omgåelse av fagforeningene, undergraver demokratiet i arbeidslivet og fostrer lojalitet oppover. I de aller verste tilfellene gjenspeiles dette i en fryktkultur hvor man ikke tør å rette kritikk mot styringen.
Den fagetiske forpliktelsen til å varsle om kritikkverdige og/eller farlige forhold mister således sin korrigerende effekt. Markedsmekanismer i spann med byråkratiske kontroll- og rapporteringssystemer er en farlig blanding.
Det verste av to verdener
Når også Victor Norman er i stand til å uttale at ”vi har fått det verste av to verdener” er det faktisk grunn til å ta ham på ordet, selv om hans egne politiske meningsfeller som oftest er blinde for problemet. Kritikken av NPM har tiltatt i styrke, og overskriver nå de ulike sektorene. Den er ikke lenger bare fagpolitisk, men får stadig oftere en samfunnspolitisk overbygning. Hovedavtalen ligger ikke til grunn for slike styringsformer, som jo innføres på tross av den og ikke i kraft av den. Når politiske mål, vedtak og signaler skal omformes til praktisk faglighet, er det samfunnsmessig viktig og riktig at profesjonsutøverne får være med i første rekke. Under NPM møter de stadig oftere mistillit.
Sterk motstand fra LO
De rødgrønne tok et delvis retorisk oppgjør med utstrakt og overdreven bruk av målstyring i sin kommentar til 22. juli-rapporten. Selv om dette representerer et framskritt sammenlignet med da Jens Stoltenberg på LO Stats kartellkonferanse i 2008 påstod ikke å vite hva NPM var, har vi likevel ikke sett noen stor iver etter å følge denne senere erkjennelsen opp i praksis.
LO vedtok derimot på Kongressen i mai 2013 en sterk og handlingsrettet resolusjon mot NPM. Med henvisning til blant annet ”tungrodde systemer som gir mindre tid til å utføre tjenestene” og at ”tilliten til offentlig sektor undergraves” krever man at ”markedsstyringen av offentlig sektor må avvikles” og foreslår ”etablering av et kunnskapssenter for å utvikle et moderne styringssystem for offentlig sektor (…) basert på de behov og oppgaver de ulike delene av offentlig sektor har”.
Det store spørsmålet blir hvordan fagbevegelsen skal gå fra ord til handling. Den kan ikke stole på politikerne, særlig ikke hvis vi får en regjering med enda større hug til markedsstyring fra høsten av.
