Rick Rowden er doktorgradsstudent ved Jawaharlal Nehru University i New Dehli, India, og fast bidragsyter for Radikal Portal. Artikkelen ble publisert samtidig på Radikal Portal og Foreign Policy Review.
Nye tall om vekst og økte utenlandsinvesteringer i Afrika har gitt grobunn for troen på at kontinentet er på god vei til å bli det neste globale økonomiske vekstsenteret. Denne ”Afrika reiser seg”-fortellingen er senest presentert på førstesida av Time Magazine og The Economist. Men begge tar feil i sine prognoser om Afrikas utvikling – og grunnene til at de tar feil sier også mye om hvor problematisk forståelse av økonomisk utvikling er blitt i globaliseringens tidsalder.
Begge artiklene bruker dårlige indikatorer for å måle Afrikas utvikling. De peker på Afrikas siste BNP-vekst, økende inntekter per innbygger, og den eksplosive veksten i mobiltelefoner og i mobile banktjenester som bevis på at Afrika er ”i utvikling.” Time refererer til vekst i sektorer som turisme, detaljhandel, og banktjenester, og nevner land med nyoppdagede olje- og gassreserver. The Economist peker på vekst i antallet afrikanske milliardærer og økt afrikansk handel med resten av verden.
Men disse indikatorene viser bare en del av bildet om hvordan utviklingen går – i det minste slik begrepet utvikling ellers er brukt det siste århundret. Fra siste del av det 15. århundrets England og til våre dagers østasiatiske tigre, har utvikling vært synonymt med industrialisering. Rike land forsto tidlig at hvis man ikke kom seg ut av blindveien med langsiktig fallende inntekter (deminishing returns) og over på aktiviteter som ga økende fortjenesterater over tid (foredling og noen former for tjenesteyting) kunne man ikke kalle landene for utviklet.
Det som slår en ved artiklene fra Time Magazine og The Economist er at de overhodet ikke nevner foredlingsindustrien eller dens foruroligende store fravær i Afrika. Og det bekrefter hvordan forståelsen av utvikling som industrialisering, er forlatt de siste tiårene. Frimarkedsøkonomer gir råd til fattige land om å fortsette å satse på jordbruk og utvinningsindustri og integreres i den globale økonomien slik de er. For mange frimarkedsforfektere er vekst i bruttonasjonalprodukt og handel ensbetydende med vellykket økonomisk utvikling. Jeg er uenig. Økt vekst og handel er ikke utvikling.
La oss se på Malawi. Når dette landet får høyere bruttonasjonalprodukt og økt handel, så betyr ikke det at foredling og tjenesteyting fører til økt andel av bruttonasjonalprodukt over tid. Malawi kan ha fått økte priser på te, kaffe og tobakk på verdensmarkedet, og økt eksporten. Men landet har fremdeles primært en jordbruksøkonomi uten tegn på å bevege seg mot økt industrialisering og mer arbeidsintensiv jobbskaping, som trengs for at kontinentet skal kunne reise seg.
Ved å overse industrialisering blir det også umulig å sammenligne veksten i Afrika med den i Øst-Asia. Time hevder at Afrika vil oppleve at ”hundrevis av millioner av mennesker sannsynligvis vil bli løftet ut av fattigdom på samme måte som millioner asiatere ble det de siste tiårene”. Artikkelen fortsetter med å nevne skillet som ble skapt mellom rike og fattige i Kina og India og advarer om at denne ulikheten kan bli et problem for Afrika hvis fremskrittet fortsetter. The Economist-artikkelen siterte en verdensbankrapport som hevder at ”Afrika kan være på terskelen til en økonomisk take off, veldig likt Kinas for 30 år siden”, og fortsetter med å nevne at i begge tilfeller står en massebefolkning av unge arbeidere klare for eksplosiv vekst. Den kom også inn på betydningen av utdanning: ”Uten bedre utdanning, kan ikke Afrika håpe på å kopiere det asiatiske mirakel.”
Det er selvsagt flere indikatorer som gir et bedre og mer presist bilde av kvaliteten på utviklingen i Afrika. Vi kan se på hvorvidt foredlingsindustrien har økt som prosent av bruttonasjonalprodukt (Manufacturing Value Added – MVA), eller om merverdien skapt av foredlingsindustrien har økt. I disse tilfellene er sammenligningen mellom Afrika og Øst-Asia ganske avslørende, slik de fremkommer i en fersk FN-rapport som tegner et langt mindre flatterende bilde av Afrikas fremtidige utvikling.
FN-rapporten hevder at til tross for forbedringer i noen få land, er hovedinntrykket enten stagnasjon eller tilbakegang i industriell utvikling. Andelen MVA av Afrika samlede bruttonasjonalprodukt har falt fra 12.8 prosent i 2000 til 10.5 prosent i 2008, mens den i samme periode vokste fra 22 prosent til 35 prosent for landene i Asia. Det har også vært redusert betydning av foredlingsindustrien for Afrikas eksport, der foredlede varer som prosent av samlet eksport falt fra 43 prosent til 39 prosent i 2008. Når det gjelder vekst i foredlingsindustrien har de fleste landene stoppet opp mens 23 Afrikanske land hadde reduksjon i MVA pr innbygger i perioden 1990-2010.
«Endelig ser vi at Afrika fortsetter å være svært avhengig av råvarebasert industri, noe som indikerer både lav grad av økonomisk spredning og lite avansert produksjonteknologi»
Rapporten melder også at Afrika fremdeles er en ubetydelig aktør i handelen med foredlede varer. Afrikas andel av global MVA har faktisk falt fra lave 1,2 prosent i 2010 til 1,1 prosent i 2008, men utviklings-Asia vokste fra 13 prosent til 25 prosent i samme periode. Afrika taper også når det gjelder arbeidsintensiv foredlingsindustri: Afrikas andel av lavteknologisk industri i MVA falt fra 23 prosent i 2000 til 20 prosent i 2008. Og andelen lavteknologiske vareeksports andel av foredlingsindustriens eksport falt fra 25 prosent i 2000 til 18 prosent i 2008. Endelig ser vi at Afrika fortsetter å være svært avhengig av råvarebasert industri, noe som indikerer både liten økonomisk spredning og lite avansert produksjonsteknologi. Andelen råvarebasert foredlingsindustri av Afrikas totale industrielle eksport har falt svakt, fra 52 prosent i 2000 til 49 prosent i 2008. For Øst-Asia og Stillehavsregionen har andelen falt helt til 13 prosent i 2008. Slik statistikk og sammenligning mellom Øst-Asia står totalt i motstrid til ”Afrika reiser seg” fortellingen
I en nylig utgitt rapport fra Den afrikanske utviklingsbanken (ADER 2012), gjør man samme observasjon: ”Afrikas vekst synes å være konsentrert om et begrenset utvalg varer samt råvareutvinning. Disse sektorene skaper ikke det antall arbeidsplasser som ville gjort det mulig for en majoritet av befolkningen å få del i fordelene som høstes. Dette står i sterk kontrast til de asiatiske erfaringene, der veksten i arbeidsintensiv industri har løftet millioner ut av fattigdom…” Rapporten fortsetter å si at ”å styrke inkluderende vekst innebærer … og utvide det økonomiske grunnlaget utover utvinningsindustrien og en håndfull jordbruksvarer.”
Dette gikk ikke upåaktet hen hos den ghanesiske presidentkandidaten Nana-Akufo-Addo, som nylig advarte mot at: ”for 30 år siden begynte afrikanske land – Ghana og Uganda startet – å innføre liberaløkonomiske reformer for å snu den økonomiske nedturen. Men i mange tilfelle åpnet vi våre markeder for global konkurranse også utover råvareutvinningsindustrien, til områder der vi ikke hadde noe å konkurrere med. Så mens utenlandsinvesteringer i Afrika økte jevnt i det siste tiåret, har det meste av investeringene forsterket den strukturelle ubalansen i våre økonomier.”
I dag har Afrika behov for å ta i bruk en industripolitikk med eksempelvis tidsbegrenset handelsbeskyttelse, subsidiert kreditt, offentlig støttet forsknings- og utviklingsprogrammer støttet med teknologi- og innovasjonspolitikk, hvis de i det hele tatt skal kunne få fart på foredlingsindustrien sin. Dette er en sannhet som gjelder for Afrika av nøyaktig samme grunner som det gjaldt for Storbritannia og andre land som lyktes i sin industriutvikling. Med dagens frihandels- og markedsideologi er mange av disse tiltakene stemplet som ”dårlig styresett”. Bilaterale og multilaterale donorer advarer mot dem (blant annet gjennom sine strukturendringbetingelser ved låneinngåelser). Verdens handelsorganisasjons (WTOs) avtaler og nye frihandelsavtaler (FTAer) så vel som bilaterale investeringsavtaler (BITer) mellom rike og fattige land forbyr ofte disse nødvendige tiltakene.
Kritikere av industripolitikk har rett når de viser til historiske eksempler på forfeilet industripolitikk i utviklingsland. Men denne kritikken er ofte selektiv og ser bort fra de gode eksemplene og lar helt være å forklare hvorfor industripolitikk fungerte så bra i USA, Europa og Øst-Asia mens de mislykkes i Afrika og andre steder.
Fra 1950 til 1970 feilet mange land, spesielt i Afrika og Latin-Amerika, i sin industripolitikk, en politikk som var utilstrekkelig utviklet med dårlig fremdriftsplaner og som ofte var mer drevet av ideologiske hensyn og korrupsjon enn av økonomiske analyser eller effektivitetshensyn. I Latin-Amerika beholdt man ofte industripolitikken for lenge eller man fokuserte på små, innenlandske markeder og ignorerte behovet for å tilpasse seg internasjonal konkurranse. I kontrast til dette utviklet økonomiene i de østasiatiske landene institusjoner som håndhevet strengere krav til hvordan industrien kunne få tilgang på subsidier og vernetiltak, og som kuttet disse hvis man ikke møtte målsettingene. Disse landene hadde også en mer utadvendt industristrategi. Historien forteller oss mer om hvordan industripolitikk skal utvikles, enn om den kan brukes overhodet.
Men noen land protesterer i økende grad mot policybegrensinger som ble satt. Koalisjoner av utviklingsland innen WTO, som G33 og NAMA11, ønsker lengre frister for å sette ut i livet handelsliberaliserende tiltak og unntak fra hindringer mot avgifter der lokalt landbruk eller foredlingsindustri trues av flodbølger med billige importvarer. Problemet med manglende handlingsrom (policy space) ble spesielt omtalt i en fersk rapport fra Det afrikanske utviklingspanelet (APP), ledet av Kofi Annan. Panelet er bekymret over EUs forslag til Økonomisk Partnerskapavtaler (EPAer), som setter som krav for å åpne europeiske markeder for afrikanske varer, at Afrika fjerner eller reduserer sine avgifter på 80 prosent av importen fra EU. Rapporten slår fast at disse EPA-avtalene vil være totalt ødeleggende for afrikansk industri.
Selv om afrikanske land desperat trenger dette handlingsrommet for å kunne utvikle en nødvendig industripolitikk, presser de rike landene dem med sine lånekrav og investeringsavtaler som blokkerer for dette. De gjør dette mens de optimistisk serverer fortellinger om at ”Afrika er i ferd med å reise seg”. Selv ideen om industrialisering er fjernet fra den offisielle utviklingsagendaen. Likevel er det vel en grunn til at vi vanligvis refererer til de rike landene i OECD som ”industriland”?
Til tross for viktige fremskritt i service-industrisektor og inntekt per innbygger, er Afrika langt fra i ferd med å ”reise seg”. Tjenestesektoren alene vil ikke kunne skape mange nok arbeidsplasser til å absorbere de millioner av arbeidsløse ungdommer som fyller de voksende afrikanske byene. Det må det tas skritt for å endre Verdens handelsorganisasjons avtaler og de mange handels- og bilaterale investeringsavtalene som i dag ligger på forhandlingsbordene, slik at Afrika får den nødvendige frihet til å velge den industripolitikken den trenger for å skape virkelig utvikling.
Oversatt av John Y. Jones, Networkers SouthNorth/Dag Hammarskjöldprogrammet Voksenåsen
