Asyl i Europa

Den humanitære krisen i Middelhavet og det høye antallet asylsøkere er i ferd med å skape en politisk krise i EU. Dublinavtalen er det største hinderet for en bedre håndtering av flyktningstrømmen.

Svein Eldøy
Om Svein Eldøy (1 artikler)
Svein Eldøy er masterstudent ved Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen. Han er mottaker av Dag Seierstad-stipendet for sitt masterprosjekt om Dublin-forordningen og asylinstituttets stilling i Schengen-området.

 

Middelhavet er en massegrav. FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, rapporterer at 3500 flyktninger druknet i forsøket på å nå Europa over havet i 2014. 3310 er funnet hittil i år. Mørketallene er store. Mange forsvinner i dypet, og blir aldri registrert noe sted. Hvorfor risikerer de alt for å nå Europa? Antageligvis i mangel av alternativer. Det finnes ingen lovlige veier inn i EU-sonen, og landegrensene er stengt. Stedene de kommer fra – Syria, Afghanistan, Irak, Eritrea – er livsfarlige. Libya og Tyrkia, hvor smuglerbåtene oftest legger ut fra, har en dramatisk voksende flyktningbefolkning, og dårlige fremtidsutsikter for den som vil starte et nytt liv et annet sted.

De er forbløffende mange som tar den desperate sjansen, og krysser havet i båter som ikke er sjødyktige. FN hevder over 700 000 hittil i år. Middelhavsruten er blitt den langt på vei mest brukte fluktruten inn til EU. Bare i september i år er det registrert at 168 000 har kommet sjøveien.

EU-landene har etablerte systemer for politisk asyl, men bare for den som kan sette beina på europeisk jord, ved å krysse grensen ulovlig. Det finnes ingen måte å søke beskyttelse utenfra. Å fly inn er som regel utelukket. Det eneste realistiske alternativet er for de fleste å smugles gjennom den stadig tettere jernringen vi kaller Schengens yttergrense.

 

Mottakssystemene er overbelastet

Den humanitære krisen i Middelhavet og det høye antallet asylsøkere er i ferd med å skape en politisk krise i EU. Sentrale deler av Schengenavtalen er under press, og kommisjonen forsøker å megle mellom EU-landene, som krangler om hvem som skal ta ansvar for asylantene. Dublinavtalen plasserer med sitt førstelandsprinsipp ansvaret for å behandle asylsøknaden hos det første Schengenlandet søkeren ankommer, men avtalen er delvis ineffektiv som følge av omstendighetene. Mottakssystemene er overbelastet i Italia, og satt ut av spill i Hellas. De fleste nye asylsøkere reiser nå videre etter at de kommer i havn i Sør-Europa, eller krysser grensen i øst. Dette har flere årsaker, men en viktig faktor er de svært varierende sjansene for opphold fra land til land.

Med fullendelsen av det felles asylsystemet, CEAS,  i 2012 etterstreber EU en viss harmonisering av nasjonal flyktningpolitikk. Asylsøkeres lovfestede rett til en grundig vurdering av asylspørsmålet anerkjennes i statusdirektivet. Kvalifikasjonsdirektivet innfører uniforme kriterier for innvilgelse av asyl. Minstekrav stilles til mottaksforhold og til behandlingsprosessen i henholdsvis mottaks- og prosedyredirektivet.

Direktivene rettferdiggjør Dublinavtalen, fordi Dublin bygger på en forutsetning om at alle Schengenlandene kan gi adekvat asylbehandling. Men det er på papiret. Siden Dublinforordningen innskrenker asylretten til ett land, og til én sjanse, er kvalitetssikringen av prosessen veldig viktig. Ellers risikerer man å returnere flyktninger rett i hendene på deres forfølgere, og på den måten å bryte menneskerettighetene og prinsippet om non-refoulement. Dette rettslige prinsippet, som er nedfelt både i Flyktningkonvensjonen og i norsk utlendingslov, er grunnmuren i asylinstituttet, både i Norge og Europa.

• LES OGSÅ om historiske forenklinger: Jihadisme er ikke vår tids nazisme og kommunisme

Fem land får 70 prosent av asylsøknadene

På tross av at alle Schengenlandene legger de samme prinsippene til grunn for sine asylsystemer, er det i realiteten enorme forskjeller fra land til land i hvordan de behandler asylsøkerne. Ikke minst er sjansene for opphold svært varierende, også for folk med samme nasjonalitet. I 2014 fikk eksempelvis 26 prosent av eritreiske asylsøkere i Frankrike oppholdstillatelse, mens alle som søkte fikk positivt svar i Sverige. Innvilgelsesraten for irakere var 14 prosent i Hellas, mens den var 94 prosent i Frankrike.

De overnasjonale lovene i CEAS er så vagt formulert, og så dårlig implementert, at Schengenlandene i all hovedsak fortsatt styrer egen asyl- og innvandringspolitikk. De store ulikhetene fra land til land kan forklare hvorfor asylsøkerne er så skjevt distribuert i Schengenområdet. I fjor ble 70 prosent av alle asylsøknader i Schengen levert i bare fem land: Sverige, Tyskland, Italia, Frankrike og Ungarn.

 

Sveriges gjestfrihet

Sverige har helt siden flyktningkrisen gjorde seg gjeldende i Europa stått for en ganske annen flyktningpolitikk enn de andre europeiske landene. Der de fleste andre Schengenland ønsker å minimere antallet asylsøkere på sitt territorium, har svenske myndigheter vist en bemerkelsesverdig gjestfrihet. Allerede i 2013 annonserte svenskenes utlendingsdirektorat, Migrasjonsverket, at alle flyktninger fra krigen i Syria vil bli gitt permanent oppholdstillatelse i Sverige. Denne politikken har gjort at landet har opplevd en stor økning i asylankomster. I årets ni første måneder ble det registrert over 73 000 nye asylsøknader i Sverige. Etter sommeren har ankomsttallene skutt i været, og Migrasjonsverket offentliggjorde i oktober prognoser som anslår at det totale antallet vil være et sted mellom 140 000 og 190 000 når året er omme.

Befolkningen tatt i betraktning, er Sverige nå det landet som langt på vei tar mot flest asylsøkere i Schengensonen. De fleste svensker støtter opp om en generøs innvandringspolitikk, og Sverige har lange tradisjoner som liberalt asylland. Flyktninghjelporganisasjonene i Stockholm melder om et stort engasjement fra det svenske sivilsamfunnet.

 

Men svenskene trenger avlastning

Dette bildet har imidlertid en bakside. Jimmie Åkessons Sverigedemokraterna mobiliserer velgere ved å stå alene som motstandere av innvandringen. Partiet får nå støtte av hver femte svenske på flere meningsmålinger. Til høyre for Åkesson utnytter nyfascistiske organisasjoner situasjonen til sine formål. Sverige har vært plaget av høyreekstrem vold i en årrekke.  I år har 15 asylmottak og steder hvor flyktninger oppholder seg blitt stukket i brann. Mottaksapparatet i landet er overbelastet, og flyktningstrømmen er i ferd med å bli uhåndterlig i flere kommuner.

Sverige trenger hjelp til å takle ankomstene før de kommer ut av kontroll. Landet tar sammen med Tyskland imot to tredeler av alle syriske flyktninger som kommer til Europa. Hvis like mange kommer de neste par årene, og det er sannsynlig situasjonen i Syria tatt i betraktning, vil Sverige åpenbart trenge avlastning fra andre europeiske land. Ellers er det rimelig å tro at de brune vil fortsette å vinne grunn i landet, og at de vil kunne utfordre den svenske liberale politikken.

• LES OGSÅ om hvordan flyktningsregnskapene gjennomføres: Trusselen fra falske flyktningregnskaper

Merkel som forsvarer av asylretten

Tyskland har på linje med Sverige åpnet sine grenser under flyktningkrisen. I absolutte tall tar landet imot klart flest asylsøknader i EU, og et stort flertall av tyskerne støtter den åpne tilnærmingen. Bundesamt für Migration und Fluchtlinge – tyske UDI – teller 577 000 asylsøkere mellom januar og september i år. Et sted mellom 800 000 og én million er ventet å komme før årets slutt.

Dublinforordningen er satt til side for alle syrere. Angela Merkel har tatt rollen som forsvarer av asylretten i EU, og selv om dette har ført til en overveldende asylstilstrømning, står Merkel-III regjeringen fast ved denne linjen. «Wir können das schaffen und wir schaffen es», sa Merkel i en Tysk-Østerriksk pressekonferanse om flyktningsituasjonen midt i september. – Vi både kan og vil greie det. Samtidig var både den tyske og den østerrikske rikskansleren klare på at krisen trenger en «europeisk løsning».

 

Avskrekking mot asyl

Det er forsket mye på flyktningers destinasjonsvalg i Europa. Hvorfor fordelingen av asylsøkere er så skjev, og har vært det i en årrekke, har forklaringer langt ut over landenes asyl- og flyktningpolitikk. Geografi og Dublinregelverk kan forklare en del. Etablert flyktningbefolkning, kulturelle bånd og språk er også viktig. Kanskje mulighetene for arbeid. I dagens europeiske situasjon er det er likevel klart at ankomsttallene tydelig reflekterer mottakerlandenes politikk.

De fleste som kommer har satset veldig mye for å nå Europa. Flukten er i stor grad smuglerbasert, og smuglernettverkene har vist seg svært tilpasningsdyktige. Informasjon reiser fort langs fluktrutene og på nettet. Smuglere og asylsøkere tilpasser stadig sine strategier til den politiske virkeligheten.

Nesten samtlige land i EU driver med ulike former for avskrekkingspolitikk overfor Europas asylsøkere. Med avskrekking menes tiltak som gjør livet vanskeligere, eller sjansen for opphold mindre, og som har som hensikt å sende negative signaler og få ned søkertallene. Innvandring er et kontroversielt politisk område, og det forgår opphetede asyl- og flyktningdebatter i mange europeiske land. Det høye fokuset på flyktningkrisen i nasjonal politikk, kombinert med høye ankomsttall, har ført til fiendtlige holdninger til flyktninger mange steder. Stemmekåte politikere spiller gjerne på fremmedfrykt i befolkningen, og strammer inn asylpolitikken. I dagens situasjon løser ikke det problemer. Det skyver dem snarere over på andre Schengenland, all den tiden Schengen har åpne interngrenser.

 

Har satt Schengen til side

Mens søkertallene fortsetter å stige dramatisk  i Sverige og Tyskland i år, har Danmark faktisk opplevd en nedgang i asylankomster sammenliknet med året før. Storbritannia fortsetter å motta en bemerkelsesverdig liten del av EUs flyktninger også i år, bare fire prosent. For de britiske øyene spiller naturligvis geografi inn, men både Danmark og Storbritannia er eksempler på at solidariteten Merkel ber om fra andre EU-land ikke eksisterer.

I 2015 har vi derimot sett en rekke unilaterale tiltak i spill, som skal hindre høye ankomsttall i de respektive landenes territorier, og som utfordrer den europeiske grenseløsheten. Flere land har satt Schengenavtalen til side, og innført grensekontroller mot andre land i Schengen-sonen.

 

Ungarns grensegjerder

Det mest ekstreme eksempelet på at grenser gjeninnføres, er grensehegnet Ungarn har reist mot nabolandene Serbia og Kroatia. Ungarn har opplevd en kraftig økning i asylankomster siden 2013, og særlig i 2014. Fluktruten over Vest-Balkan gjennom Ungarn var før piggtrådgjerdet kom opp den mest brukte etter middelhavsruten. Flyktningene som ankom her var hovedsakelig syrere, afghanere og irakere, som hadde krysset den bulgarsk-tyrkiske eller tyrkiske grensen inn i Schengen. Dublinavtalen plasserer som kjent ansvaret for flyktninger som ankommer Schengensonen i Ungarn, hos Ungarn. På to år var landet gått fra å være et land folk hovedsakelig migrerte fra, til å bli et av Europas største asylland.

Viktor Orbáns høyreregjering, som er kjent for sin fiendtlighet overfor utlendinger, fullførte sitt grensegjerde mot Serbia i juli i år. Dette førte til at fluktruten dreide om, og et stort antall ankomster ved den ungarsk-kroatiske grensen. I oktober ble barberbladene hengt opp også langs grensen mot Kroatia. Kroatia har vært EU-medlem siden 2013, og skulle etter en overgangsperiode på to år søkt om fullverdig Schengenmedlemskap 1. juli i år. Tilslutningen er imidlertid satt på vent på grunn av flyktningkrisen, og forsuringen av det diplomatiske forholdet mellom landet og Ungarn.

 

Tyskland stanset togene

Høye ankomsttall og opphetede ordskifter har også ført til reaktive tiltak i flere andre EU-land. I den såkalte grensekodeksen for Schengen åpnes det unntaksvis for å gjeninnføre interne grensekontroller i inntil 30 dager, men bare som en siste løsning, og hvis «statens sentrale interesser eller sikkerhet er truet».

I september i år begynte Tyskland å stoppe togtrafikk over grensen fra Østerrike, for å hindre uregistrerte migranter i å komme inn i landet. Østerrike svarte med å sende to tusen soldater til sin grense for å bistå grensemyndighetene. Tsjekkia og Slovakia har fulgt etter. Danmark begynte i september å trappe opp grensekontrollen mot Tyskland, og å kansellere togavganger over grensen. Ved Calais i Frankrike forsøker hver natt et stort antall flyktninger å snike seg ombord i containere, eller på selve togene som går gjennom Eurotunnelen. Britiske myndigheter har innført strenge kontroller på den andre siden, og har truet med å stenge den vitale handelsåren om natten.

Brussel ser ikke blidt på disse unilaterale kontrolltiltakene, og EU-kommisjonen jobber iherdig for å finne løsninger som skal videreføre grenseløsheten. Er drømmen om det grenseløse Europa i ferd med å briste, eller vil EU finne løsninger som sørger for fortsatt åpne interngrenser?

 

Fra redning til grensekontroll

Den kritiske situasjonen i Middelhavet, og de høye ankomsttallene flere europeiske land opplever, har ført migrasjonshåndtering helt til topps på EUs agenda. 20. april i år fikk situasjonen i Middelhavet endelig skikkelig oppmerksomhet. Et stort flyktningskip gikk ned utenfor Italias kyst, og over 800 mennesker mistet livet i bølgene. Uken før hadde en annen båt gått ned med over 400 personer. Det var plutselig åpenbart at EU ikke gjør nok for å redde liv til havs.

I ett år, mellom oktober 2013 og 2014, hadde italienske myndigheter organisert redningstjeneste utenfor kysten av Libya. Operasjon Mare Nostrum ble gjennomført med skip fra den italienske kystvakten, og den velrenommerte flyktningorganisasjonen ECRE påstår den reddet livet til flere tusen flyktninger. I løpet av bare ett år ble 150 000 flyktninger hentet ut av båter i Middelhavet, og brakt i land i Italia.  Etter manglende støtte og hjelp fra EU, bestemte imidlertid italienske myndigheter å legge ned operasjonen på tampen av fjoråret.

I ettertid har Frontex-operasjonene Triton og Poseidon vært det eneste EU-nærværet i Middelhavet. I motsetning til Mare Nostrum, som var en redningstjeneste med mandat i hele Middelhavet, er Frontex-operasjonene rettet inn mot grensekontroll utenfor kysten av Italia og Hellas.

 

Militær operasjon

Bare få dager etter de tragiske forlisene i april, var EUs ledere samlet til krisetoppmøte om migrasjon i Brussel. Her ble planene lagt for hvordan EU skal møte flyktningkrisen og situasjonen i Middelhavet i de kommende årene. Frontex-operasjonene Triton og Poseidon utvides, og deres budsjetter skal økes. Mandatet deres, altså det snevre fokuset på grensekontroll, skal imidlertid ikke utvides til å innbefatte redningstjeneste.

Mer kontroversielt er det at EU-toppene har erklært en «krig mot menneskesmugling» og at det ble initiert å sette EU-hæren inn i Nord-Afrika for å knuse smuglernettverk. Operasjonen «EUNAVFOR MED» sine innledende faser ble startet allerede i juni i år. Målet er at EU-hæren skal ødelegge flyktningbåter i Libya, men utplasseringen kan bli vanskelig fordi den krever godkjenning i FNs sikkerhetsråd, som Russland ganske sikkert vil blokkere. Parallelt med den militære linjen vil EU forsøke å opprette samarbeidsavtaler om migrasjon og returavtaler med land som Tyrkia, Nigeria og Libya.

 

Plan for fordeling av flyktninger

Alle tiltakene som nevnes i det foregående viderefører EUs tidligere politikk på området, og har som mål å minimere antallet asylsøkere som når Europa. De baserer seg på vold og militarisering av grensen. Hendelsene det siste året har vist at dette bare skyver på problemene, heller enn å løse dem. Ikke minst fører dette regimet til ufattelige menneskelige lidelser.

Den siste konklusjonen fra toppmøtet i april var langt mer spennende: EU-kommisjonen ble gitt mandat til å foreslå en plan for frivillig overføring av flyktninger fra Italia og Hellas til andre Schengenland. I mai la kommisjonen fram en redistribusjonsplan for å overføre fastsatte kvoter, totalt 40 000 asylsøkere over to år, basert på landenes folketall, økonomi og flyktningbefolkning. Konfrontert med konkrete kvoter trakk mange land seg, og i juni vraket EU-landenes innenriksministre hele planen.

EU-kommisjonens president Jean-Claude Juncker går nå i spissen for en ny og mer ambisiøs fordelingsplan, og et omfattende diplomati er satt i gang for å få den gjennom. Ut over de 40 000 som ble foreslått i mai, omfatter nå planen 120 000 flere asylsøkere over den samme toårsperioden. Hvis Juncker får gjennom avtalen vil den muligens kunne bane vei for økt solidaritet mellom EU-landene, og i forlengelsen av det en økt solidaritet med de som flykter.

• LES OGSÅ om hvordan krisen blir utnyttet politisk : Flyktningkrisen – sjokkdoktrinen på norsk

Dublinavtalen er det største hinderet

Den interne grenseløsheten mellom Schengenlandene er alvorlig truet hvis flyktningkrisen kommer ut av kontroll. Det samme er selve asylinstituttet i Europa. Foreløpig er det bare det greske asylsystemet som er fullstendig brutt sammen. Norge har for lengst stoppet Dublinreturer til landet, fordi det ikke anses å ha et fungerende asylinstitutt, og derfor ikke er trygt.

Det største hinderet i veien for en bedre håndtering av flyktningstrømmen er Dublinavtalen, da den skyver ansvaret for Europas asylsøkere over på yttergrensestatene. Sammen med de liberale landene Sverige og Tyskland, bærer de nesten hele Europas asylbyrde. At geografisk plassering skal være det bestemmende kriteriet for hvilke Schengenland som får mange asylsøkere er ikke logisk, når Schengenlandene har felles yttergrense og grenseløshet innad. Hvis Schengen skal fungere også i fremtiden, må asylsøkerne fordeles i hele Europa. Junckers plan kan muligens, hvis den får gjennomslag, peke i retning av et alternativt system for fremtiden, når vi har vraket Dublinavtalen.

 

Innreise i kontrollerte former

Yttergrensen er per i dag svært strengt bevoktet av Schengenlandene og Frontex. Altfor strengt. Løsningen på flyktningkrisen er ikke flere grensekontrolltiltak og piggtrådhegn, for vi vet at jo flere barrierer vi setter opp, jo farligere blir flukten. Flyktningene vil fortsette å ankomme Europa i store antall i årene som kommer. Over havet om de må.

Hvis vi vil opprettholde asylinstituttet, må vi sikre lovlige innreisemuligheter i kontrollerte former, snarere enn å la smuglerne diktere hvem som kommer inn. Asylsøkerne fortjener en rask avklaring av sin situasjon, og hvis de får opphold, en rask integrering i samfunnet. Dagens europeiske asylsystem står i dag i veien for det, og må reformeres på sikt. Prekært er det imidlertid å få slutt på massedøden i Middelhavet. Vi må sende redningsfartøyer på sjøen, og se oss om etter politiske alternativer til dødsbåtene.

 

Under én promille av befolkningen

Når vi diskuterer flyktningkrisen, er det viktig å løfte blikket litt, og huske at dette i all hovedsak ikke er en europeisk krise. Aldri før har så mange mennesker vært på flukt som nå. Ved utgangen av 2014 anslo FNs høykommissær, UNHCR, verdens flyktningbefolkning til å telle 59,5 millioner. 86 prosent av dem befinner seg i utviklingsland. Borgerkrigen i Syria har drevet 12 millioner mennesker på flukt. 8 millioner er fordrevet internt i landet, og 4 millioner har forlatt det. Internasjonal organisasjon for migrasjon, IOM, har omtalt flukten fra Syria som «den største folkeforflytningen siden andre verdenskrig». Stilt overfor denne enorme menneskelige lidelsen, er det riktig av oss å vise solidaritet med flyktningene.

Omlag 400 000 søkte beskyttelse i Schengenlandene i de seks første månedene av 2015. Det er anslått at omtrent halvparten vil få opphold og nye liv som europeere. Søkermassen er større enn noen gang tidligere. Vi mottar for første gang flere asylsøkere enn ved starten av 1990-tallet, under krigene på Balkan. Vi skal likevel ikke krisemaksimere. Antallet utgjør mindre enn én promille av befolkningen i Schengenområdet. Til sammenlikning er 25 prosent av befolkningen i Libanon flyktninger. Krisen er overkommelig, hvis den politiske håndteringen av den er god. Det europeiske asylinstituttet vil bestå også i årene som kommer. Vi både kan og vil greie det.

 

Denne teksten er også publisert i Nei til EUs årbok for 2016 Sammenbrudd for Schengen

Liker du det du leser?

VIPPS noen kroner til 137267
eller betal direkte til konto 1254.05.88617
Støtt oss med fast bidrag hver måned

Diskusjon

DEBATTREGLER:

  • - Respekter dine meddebattanter og utøv normal folkeskikk
  • - Vær saklig og hold deg til tema
  • - Ta ballen – ikke spilleren!

Vi fjerner innlegg som er diskriminerende, hetsende og usaklige, spam og identiske kommentarer.